二、专项债作为资本金

本次52号文将专项债作为资本金的比例从25%提升至30%，以省份为单位。专项债可以作为资本金的规定始于2019年的“厅字〔2019〕33号”文。

1、前提条件

在“厅字〔2019〕33号”文中，专项债用作资本金的前提，是在评估项目收益偿还专项债券本息后，专项收入（其他经营性）具备融资条件，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。

从而专项债作为项目资本金的前提，是具备市场化融资条件。

2、账户隔离

对组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理，从而专项债作为资本金时也要实行分账管理。

项目实施方案和财务评价报告里的政府性基金收入和用于偿还专项债的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全，无论资本金或债务专项债。

项目单位对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的其他经营性专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

3、偿债顺序

资本金的偿还顺序，其他场合都应当在债权资金之后，但专项债作资本金却是个例外。

首先，从专项债项目资金的收支管理上，偿还专项债本息的项目收入和偿还市场化融资本息的项目收入，在操作层面强制做了分割；可用于偿还市场化融资的其他经营性专项收入，显然是还专项债券本息后仍有剩余的专项收入。

其次，无论专项债债权资金或是资本金，成本最低，根据收益风险匹配原则，低收益资金风险肯定最低，所以要优先受偿。

4、退出方式

权益资金的退出方式，包括分红、减资、股权转让以及资产证券化等；专项债用作资本金项目，是通过专项债资金形成固定资产，随着固定资产的消耗，产生收益和净现金流，逐年分红和减资，而不是权益的转让，或资产证券化。

分红或减资，有财务和法律的限制；简要总结一下，财务上的限制，债权利息优先于项目资本金分红，从而优于专项债资本金本息以分红方式退出；法律的限制，减资需要通知债权人，且按需决定是否增加担保或提前清偿债务，也要看实际中的银行如何要求。

三、专项债项目银行融资

1、“银保监发〔2022〕8号”文

该文由银保监和交通部共同颁发，对于政府收费公路项目专项债配套融资，明确对收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入的政府收费公路项目，在落实好分账管理的前提下，对偿还收费公路专项债券本息后，仍有剩余专项收入，资金可用于偿还市场化融资的，银行保险机构根据剩余专项收入情况提供市场化融资。

银行监管部门对银行提供专项债配套融资的要求，与“厅字〔2019〕33号”文一致。

2、“银保监发〔2021〕15号”文

在15号文中，关于加强融资平台公司新增融资管理中，对承担地方政府隐性债务的客户，不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。

当前主要是银行等金融机构向地方政府相关客户提供专项债配套融资前，应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台，授信申请主体至少不再该检测平台内。

地方政府相关客户，不仅是城投，也包括医院、学校和港口等。

3、项目融资管理

无论是之前的《项目融资指引》还是2024年初颁布的《固定资产贷款管理办法》，补贴收入都可以作为项目融资的还款资金来源，那么52号文新增的专项债项目 项目财政补助资金，也可作为银行专项债项目配套融资还款来源。

四、专项债资金问题

1、目前归结的专项债资金问题主要包括：

（1）专项债资金分配管理不到位导致资金闲置、项目推进进程受影响。

（2）专项债资金脱离监管被挪用。

（3）项目通过“包装”获得专项债发行额度、项目实施不规范、专项债资金存在无法按期偿还的风险等。

（4）部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应，很少吸引民营资本。

2、解决上述问题

（1）严禁新增隐债

有其他经营性收益的专项债项目，属于有一定收益的公益性项目，如果通过“包装”夸大预期收入发行，甚至进行市场化融资，那么一旦项目偿债来源不足，那么会导致地方政府的救助责任，从而导致新增隐债。

（2）增加收入

①收入替代

可以通过降低政府性基金收入，提高其他经营性专项收入，以提高专项债项目总收入，而且降低政府性基金收入来提高其他经营性专项收入，市场化融资的偿债来源更多，更有利于增加融资。

例如在政府收费公路专项债项目中，降低政府性基金收入，及车辆通行，更多的提高路衍专项收入，从而提高项目总收入，也增加市场化融资偿债来源。

②建工收入

主要是项目单位，如果专项债项目的剩余其他经营性专项收入，尽管能够偿付市场化融资本息，但内含收益率不高时，可以通过关联建工企业中标项目施工，通过建工利润提高整个集团的收益。

③52号文实现了一般公共预算收入承担政府性基金预算支出，无论目前的一般公共预算是否宽裕，毕竟增加了一种偿债来源。

（3）私募股权投资基金

专项债项目未能带动民营资本，主要是两方面原因；一个方面是不确定性大，包括政府决策流程时间不明确、项目遇到问题不可控、以及各层级政策不能确保稳定等；另一个方面就是收益没有保障。

可以由地方国企和民营资本，共同成立私募股权投资基金进行项目建设和运营，有地方国企作为劣后方，并采取结构化安排；例如较低收益时，民营资本收益分配比例高，高于一定收益率时，国企收益分配比例高。以此给民营资本较稳定的预期收益。

五、专项债偿债来源小结

1、此次52号文，真正实质增加专项债偿债来源的，是可以用 专项债项目财政补助资金来偿还专项债本息，从而打通了一般公共预算收转为政府性基金预算支出的渠道，也增加了市场化融资偿债来源。

2、在有专项债市场化融资以及作为资本金的项目中，无论是财政部、金管局还是行业主管部门，对于偿债专项债本息的政府性基金收入和其他专项收入，以及偿还市场化融资的其他专项收入，均要求账户隔离，所以专项债资本金的本金偿还优先于市场化债权。可以满足项目资本金比例要求，但不能实现财务风险安全垫的作用。

3、同类专项债项目可以组合为一个整体专项债项目，实现统债统还；如果52号文可以实现已实施的同类但不同项目之间的资金调拨，那么通过省级项目资金调拨，有利于拓宽专项债还款来源。

4、15号文明确禁止隐债主体参与专项债项目。但由项目单位资金偿还专项债本息，如果是项目之外的资金，那就是以企业资金来偿还公益性项目融资本息，进而有增加地方政府隐性负债的可能。

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